Za proučavanje stanja sistema finansiranja zaštite životne sredine u gradu Pančevu, korišćena je metoda analize sledećih dokumenata:
– Završni račun budžeta, za period 2010-2016. godine;
– Program korišćenja sredstava budžetskog fonda za zaštitu životne sredine[1], za period 2015-2017;
– Saglasnosti Ministarstva nadležnog za zaštitu životne sredine na program korišćenja sredstava budžetskog fonda, za period 2015-2017;
– Izveštaj o korišćenju sredstava budžetskog fonda[2], za period 2013-2016;
– Izveštaj Uprave za trezor o naplaćenim i raspoređenim prihodima od tri naknade za zaštitu životne sredine, u periodu 2010-2016. godine.
Grad Pančevo redovno dostavlja Ministarstvu programe korišćenja, kao i godišnje izveštaje o korišćenju sredstava budžetskog fonda za zaštitu životne sredine. Programi korišćenja redovno se objavljuju u „Službenom listu” na sajtu Grada, dok izveštaji o korišćenju sredstava nisu objavljeni u „Službenom listu” na sajtu Grada.
Iznos sredstava fonda za zaštitu životne sredine u Pančevu
Po iznosu prihoda, budžetski fond za zaštitu životne sredine grada Pančeva je među najvećima u Srbiji, u dužem nizu godina i smenjuje se sa Požarevcem na drugom i trećem mestu (iza Beograda). U periodu 2014-2016, prihodi budžetskog fonda grada Pančeva bili su između 404 i 442 miliona dinara godišnje.
Izvori prihoda budžetskog fonda
Izvori prihoda budžetskog fonda za zaštitu životne sredine propisani su Uredbama Vlade Srbije o vrstama zagađivanja, kriterijumima za obračun naknade za zagađivanje životne sredine i obveznicima, visini i načinu obračunavanja i plaćanja naknade[3]i Uredbom o određivanju aktivnosti čije obavljanje utiče na životnu sredinu[4]. Na osnovu poslednje navedene Uredbe, lokalna samouprava može propisati Odluku o posebnoj naknadi za zaštitu i unapređenje životne sredine, što je grad Pančevo i učinio[5].
Najznačajniji izvor prihoda ostvaren je od lokalne naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine, koja je uperiodu 2014-2016. činila između 95 i 98 odsto ukupnih prihoda fonda. Prihodima najviše doprinose NIS Rafinerija, sa 91 odsto prihoda od posebne lokalne naknade, HIP „Azotara” i HIP „Petrohemija”[6]. U tabeli su dati iznosi tekućih prihoda po naknadama i godinama, u dinarima:
| Vrsta naknade | 2014 | 2015 | 2016 |
| Naknada za supstance koje oštećuju ozonski omotač i naknada za plastične kese | 8.049 | 2.698 | 716 |
| Naknada za emisiju SO2, NO2, praškastih materija i odloženi otpad | 6.037.034 | 23.035.834 | 7.242.233 |
| Posebna naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine | 436.447.767 | 414.852.020 | 397.607.779 |
| UKUPNO | 442.492.850 | 437.890.552 | 404.850.728 |
Odnos prihoda i rashoda
U budžetskom fondu grada Pančeva, u poslednjih pet godina bilo je više tekućih prihoda od naknada, nego što je bilo rashoda na programe zaštite životne sredine. U prethodnim godinama nije utrošeno i u 2017. godinu trebalo je kumulativno da se prenese 247 miliona dinara. U tabeli su namenski prihodi od naknada u Pančevu i ukupni rashodi evidentirani kao programi zaštite životne sredine (funkcionalna klasifikacija 500-560), raspoređeni na budžetski fond, u periodu 2010-2016[7]:
| Vrsta prihoda i rashoda u dinarima | Pančevo |
| Tekući prihodi od naknada u 2010. godini | 384.181.185 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2010. godini | 438.600.612 |
| Neutrošeno i preneto u 2011. godinu | 0 |
| Tekući prihodi od naknada u 2011. godini | 355.589.921 |
| Ukupni prihodi u 2011. godini (preneti + tekući) | 355.589.921 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2011. godini | 426.920.187 |
| Neutrošeno i preneto u 2012. godinu | 0 |
| Tekući prihodi od naknada u 2012. godini | 303.346.874 |
| Ukupni prihodi u 2012. godini (preneti + tekući) | 303.346.874 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2012. godini | 288.829.634 |
| Neutrošeno i preneto u 2013. godinu | 14.517.240 |
| Tekući prihodi od naknada u 2013. godini | 366.996.974 |
| Ukupni prihodi u 2013. godini (preneti + tekući) | 381.514.214 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2013. godini | 322.383.546 |
| Neutrošeno i preneto u 2014. godinu | 59.130.668 |
| Tekući prihodi od naknada u 2014. godini | 442.492.850 |
| Ukupni prihodi u 2014. godini (preneti + tekući) | 501.623.518 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2014. godini | 364.150.546 |
| Neutrošeno i preneto u 2015. godinu | 137.472.972 |
| Tekući prihodi od naknada u 2015. godini | 437.890.552 |
| Ukupni prihodi u 2015. godini (preneti + tekući) | 575.363.524 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2015. godini | 330.972.782 |
| Neutrošeno i preneto u 2016. godinu | 244.390.742 |
| Tekući prihodi od naknada u 2016. godini | 404.850.728 |
| Ukupni prihodi u 2016. godini (preneti + tekući) | 649.241.470 |
| Rashodi budžetskog fonda i drugih korisnika u 2016. godini | 402.239.662[8] |
| Neutrošeno i preneto u 2017. godinu | 247.001.808 |
Saglasnosti nadležnog Ministarstva i izveštavanje – opšti deo
Programi korišćenja sredstava budžetskog fonda za zaštitu životne sredine za 2015, 2016.i 2017. godinu dobili su saglasnost Ministarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine. U 2015. i 2016. godini, bilo je po tri predloga za izmene i dopune ovih programa, dok je u 2017. godini program fonda imao jednu izmenu.
Prilikom davanja saglasnosti na program za 2015. godinu, kod aktivnosti „Usluge špedicije”, Ministarstvo je imalo napomenu da je potrebno dodati reči „u svrhu zaštite životne sredine”. Nejasno je da li se zaista radi o programu zaštite životne sredine, ili je Ministarstvo podučilo podnosioca programa kako da neku drugu aktivnost predstavi kao program zaštite životne sredine. U slučaju saglasnosti na drugi predlog izmena programa za 2015. godinu, Ministarstvo je bilo mišljenja da iz programa treba izostaviti aktivnost „Izgradnja eko-česmi u mestu Glogonj”, iz razloga što to nije aktivnost zaštite životne sredine u smislu nadležnosti Ministarstva.
I javna česma u Glogonju kao ekološki projekat (Foto: pancevac-online.rs)
Takođe, prilikom davanja saglasnosti na prvi predlog izmena i dopuna programa za 2016. godinu, Ministarstvo je tražilo da se pojasni aktivnost „Projektno-tehnička dokumentacija izmene projekta Prve A faze i integracije sa Prvom B fazom uz prateće neophodne sadržaje koji čine funkcionalnu celinu”. U 2017. godini Ministarstvo nije imao primedbi na program, kao ni na izmene i dopune programa budžetskog fonda.
Analiza Programa korišćenja sredstava budžetskog fonda, Izveštaja o korišćenju sredstava i završnih računa budžeta
Nakon detaljne analize dokumenata, uočen je značajan broj aktivnosti koje ne spadaju u zaštitu životne sredine, a koje su finansirane sredstvima budžetskog fonda namenjenih ovoj oblasti, što predstavlja nenamensko trošenje. Kao kriterijum za određivanje pripadnosti oblasti zaštiti životne sredine, primenili smo odredbe Zakona o budžetskom sistemu („Leks specijalis” kada je u pitanju budžet) i Pravilnika o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budžetski sistem. Navodimo sprovedene aktivnosti, za koje smatramo da ne pripadaju zaštiti životne sredine, ili čija je pripadnost ovoj oblasti upitna:
- Nadoknada za naseljena mesta bez vodovoda – prenos mesnim zajednicama u iznosu od po 6,5 miliona dinara (2010, 2011, 2012, 2013)
- Rekonstrukcija vodovoda u selu Kačarevu – 8,7 miliona dinara (2011) i selu Glogonj – 2 miliona dinara (2015)
- Projekat snabdevanja vodom severnih sela – po 6 miliona dinara (2011, 2012)
- Deonica magistralnog vodovoda i pumpne stanice – 38 miliona dinara (2012) i 12,7 miliona dinara (2013)
- JKP „Higijena“ – tekuće subvencije, sredstva za pokriće dela zarada u iznosu od 72,3 miliona dinara (2010).
- JKP „Higijena” – zaštita javnih površina u cilju smanjenja koncentracija praškastih materija – 87,1 milion dinara (2014) i 99,9 miliona (2015) i 99,87 miliona (2016). Iz dokumenata nije jasno kakva je priroda ovih aktivnosti, šta je konkretno urađeno, ni da li su pod ovim obrazloženjem sprovedeni radovi koji nisu u vezi sa životnom sredinom.
- JKP „Grejanje” – tekuće subvencije, otplata glavnice kredita za dug za gas u iznosu od 48 miliona dinara (2010), zatim 81,5 miliona dinara (2011)
- JKP „Grejanje” – dokumentacija za osposobljavanje toplane – 2,9 miliona dinara (2010), adaptacija i izgradnja toplovodne mreže – 58 miliona (2013)
- JKP „Grejanje” – rekonstrukcija kotla na toplani Kotež u iznosu od 23 miliona dinara (2012)
- JKP „Zelenilo” – održavanje dečjih igrališta u gradu – 2,6 miliona dinara (2010), po 2,5 miliona dinara (2011, 2012), i 3 miliona (2013)
- JKP „Zelenilo” – izgradnja parkinga kod Narodne bašte za 2,6 miliona dinara (2010), radovi u parku Barutana – 24,8 miliona dinara (2013),
- JKP „Vodovod i kanalizacija” – pojačano održavanje ulica u Pančevu i selima i kolovozne konstrukcije u cilju smanjenja koncentracija praškastih materija ukupno 30 miliona dinara (2014) i oko 40 miliona dinara (2015. i 2016). Iz dokumenata nije jasno kakva je tačna priroda ovih radova i aktivnosti, ni da li su pod ovim obrazloženjem sprovedeni radovi koji nisu u vezi sa zaštitom životne sredine, kao ni njihova veza sa radovima sličnog opisa finansiranim sa računa JKP „Higijena”. Ovde treba naglasiti da su prihodi grada Pančeva od naknade za emisiju SO2, NO2, praškastih materija i za odloženi otpad ukupno za sva navedena zagađenja iznosili 6-7 miliona dinara (2014 i 2016) i 23 miliona dinara (2015). Ovo su vrlo mali iznosi u odnosu na ukupne prihode (1-5 odsto ukupnih prihoda). To ukazuje da Grad Pančevo nema značajne izvore praškastih materija, koji bi opravdali tolike iznose uložene u cilju smanjenja njihove koncentracije.
- Asfaltiranje Tamiške ulice u Omoljici – 4,7 miliona
- Otplata glavnice domaćim kreditorima – 157 miliona dinara (2010), 133,5 miliona (2011), 93,5 miliona (2012), 80,4 miliona (2013), 182 miliona (2014), i 166 miliona (2015) i 166,4 miliona (2016). Ovi iznosi su u završnom računu budžeta dati bez jasnog objašnjenja o kakvim se projektima radi. Međutim, u Izveštaju o korišćenju sredstava za 2015. i 2016. godinu, navedeno je da su u pitanju programi realizovani u periodu 2011-2015. godine, od kojih zaštiti životne sredine ne pripadaju sledeći – Program vodosnabdevanja, nabavka autobusa, rekonstrukcija i dogradnja ulica, iako su data obrazloženja da se radi o programima smanjenja zagađenja vode i vazduha.
Finansiranje nabavke autobusa sredstvima fonda za zaštitu životne sredine je dobar primer nenamenskog trošenja novca. Nabavka autobusa je, po svojoj suštini, aktivnost u oblasti javnog prevoza. Po načelu integralnosti, autobusi u svakom slučaju moraju da ispunjavaju standarde i da imaju tehničke karakteristike kojima se zagađenje životne sredine smanjuje na propisanu meru. Samo u slučaju da je na autobusima naručena neka dodatna oprema, kojom se emitovanje zagađujućih materija dodatno smanjuje, preko propisanog standarda, iz fonda za zaštitu životne sredine može se finansirati samo ta dodatna oprema, ali nikako kupovina celog autobusa.
Posebno treba naglasiti da su u završnom računu budžeta za 2016. godinu aktivnosti finansirane sredstvima fonda za zaštitu životne sredine, a poreklom iz kredita, evidentirane pod ekonomskom klasifikacijom 170 – transakcije javnog duga, što pripada kategoriji opštih javnih usluga, a ne zaštiti životne sredine. Ovo je otvorena i javna prenamena sredstava i nenamensko trošenje.
Zaključak
U gradu Pančevu se sredstva od namenskih naknada za zaštitu životne sredine koriste problematično. Prihodi od naknada značajno su veći od rashoda, tako da se iz godine u godinu prenosi sve veći iznos neutrošenih sredstava. Pretežni deo sredstava za finansiranje zaštite životne sredine suštinski se troši nenamenski, na aktivnosti koje ne pripadaju životnoj sredini i koje ne doprinose njenoj zaštiti i unapređenju. Nadležno Ministarstvo je dalo saglasnost na program fonda koji sadrži i takve aktivnosti. Tako se, uprkos visokim iznosima i postojanju velikih zagađivača, sredstva fonda koriste za rešavanje drugih potreba zajednice, a ne za otklanjanje posledica zagađenja.
Noseća fotografija: 013info.rs
[1] Član 100, stav 3. Zakona o zaštiti životne sredine propisuje da se sredstva budžetskog fonda koriste za finansiranje zaštite i unapređivanje životne sredine, na osnovu utvrđenog programa korišćenja sredstava budžetskog fonda koji donosi nadležni organ jedinice lokalne samouprave, po prethodno pribavljenoj saglasnosti Ministarstva o nameni korišćenja sredstava.
[2] Član 100, stav 4 istog Zakona propisuje da Izveštaj o korišćenju sredstava budžetskog fonda lokalne samouprave dostavljaju Ministarstvu najkasnije do 31. marta tekuće godine za prethodnu godinu.
[3] „Službeni glasnik RS” 15/2012, 91/2012, 30/2013. Ova Uredba propisuje plaćanje naknade za emisiju pojedinačnih izvora zagađenja: sumpor-dioksid, azot-dioksid, praškastih materija, proizvedeni i odloženi otpad, supstance koje oštećuju ozonski omotač, plastične polietilenske kese. Naknada je 60 odsto prihod budžeta Republike Srbije, a 40 odsto je prihod budžeta lokalne samouprave u kojoj je naplaćena.
[4] „Službeni glasnik RS” 109/2009 i 8/2010. Ovom Uredbom se određuju aktivnosti čije obavljanje utiče na životnu sredinu, a za koje lokalna samouprava može propisati naknadu za zaštitu životne sredine.
[5] „Službeni list grada Pančeva” broj 23/2011 – prečišćen tekst, 28/2011 – ispravka, 36/2011, 8/2012, 19/2014, 29/2014, 28/2015, 38/2015. Ova naknada je 100 odsto prihod budžeta lokalne samouprave.
[6] Izvor: Politika od 28. januara 2017. godine, članak „Eko-taksa napunila kasu Pančeva”, strana 21.
[7] Izvor podataka: Uprava za trezor (prihodi) i Odluke o završnom računu budžeta grada Pančeva za period 2010-2016. godine (rashodi).
[8] U završnom računu budžeta, kao i u izveštaju o korišćenju sredstava budžetskog fonda navedeno da su rashodi u 2016. godini bili 412.536.486 dinara. Međutim, u tabeli je naveden samo iznos utrošen iz budžeta, dok je ostatak od 10.296.823 dinara iz donacije EU i izuzet je iz tabele.
