Srbija, kao zemlja kandidat za članstvo u Evropskoj uniji, ima obavezu usklađivanja svojih pravnih akata sa pravnim tekovinama Evropske unije, sistematizovanim u pregovaračkim poglavljima. Ukupno ih ima 35, a oko trećine se odnosi na ekonomska pitanja, poput carinske unije, pitanja preduzetništva, pitanja fiskalne i monetarne politike i oporezivanja. Iako se u javnosti često govori o otvaranju poglavlja i samom procesu pridruživanja Uniji, mali broj građana je upoznat sa idejama koje su osnova pregovaračkih poglavlja, njihovim značenjem i mogućim uticajem usaglašavanja sa propisima EU na svakodnevni život pojedinca.
Pregovaračko poglavlje 28 govori o zaštiti potrošača i zdravlja. Prema Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije za 2019. godinu, naša zemlja je umereno pripremljena u ovoj oblasti. Potrebno je unaprediti zaštitu potrošača, saradnju između relevantnih institucija i organizacija koje se bave zaštitom potrošača, ali i uskladiti određene pravne propise sa pravnim tekovinama Evropske unije u ovoj oblasti.
Kako se štite potrošači?
Evropska Unija propisuje opšti okvir finansiranja i pravila koja regulišu zaštitu potrošača kako na nivou EU kao celine, tako i na nivou pojedinačne članice. EU teži da pravila u oblasti zaštite potrošača harmonizuje između zemalja članica, kako bi se uklonile prepreke za uspostavljanje jedinstvenog tržišta unutar Evropske unije, odnosno cilj je uspostaviti integrisani ekonomski prostor za promet roba i usluga pod jednakim bezbednosnim i sigurnosnim uslovima. Takođe, neophodno je uspostaviti jednake standarde kvaliteta proizvoda i usluga koji se nude i izjednačiti prava koja se potrošačima garantuju u svim zemljama članicama.
Pravne tekovine Evropske unije u oblasti zaštite potrošača regulišu bezbednost potrošačke robe i zaštitu interesa potrošača. Zaštita interesa potrošača nije samo ekonomske prirode, već su u pitanju mere koje zabranjuju u proizvodnji korišćenje hemikalija koje mogu naškoditi zdravlju potrošača. U širem kontekstu, zaštita potrošača može uticati na socijalnu integraciju određenih grupa potrošača, pa čak i na smanjenje siromaštva.
Zaštita potrošača je od velike važnosti zbog svoje horizontalne dimenzije, odnosno ona spaja veliki broj različitih sektora i utiče na potrošače i preduzeća. Veliki broj direktiva reguliše ovu oblast. Oko 90 direktiva je u pitanju, a neke od njih se tiču nepoštenog poslovanja, označavanja cena, ugovora zaključenih van poslovnih prostorija, nepravičnih ugovornih odredaba, bezbednosti proizvoda, bezbednosti hrane, itd. Ali pored direktiva koje direktno regulišu oblast zaštite potrošača, tu su i direktive koje se odnose na politike finansijskih institucija, turizma, transporta, telekomunikacija i energetike. Dakle, u pitanju je jedna kompleksna oblast koja prožima veliki broj drugih oblasti, što može dovesti do pojave nekonzistentnosti. Ovo su izazovi sa kojima se Evropska unija još uvek suočava prilikom regulisanja ove oblasti.
Imajući u vidu da je u oko 75 odsto trgovinskih transakcija uključen neki vid roba, sigurnost i bezbednost ovih transakcija su od prioritetne važnosti. Zbog toga je donošenje regulativa iz ove oblasti jako važno, kao i usklađivanje sa direktivama koje regulišu druge oblasti, kako se ne bi javile gore pomenute nekonzistentnosti. Uprkos naporu koji se ulaže, neki delovi ovih regulativa i dalje sadrže nekonzistentnosti i neefektivni su, te dovode do nesigurnosti i neusaglašenosti u ponudi proizvoda na internom tržištu. Primer za to su različiti proizvodi koji se u istom pakovanju prodaju u različitim članicama. Ovakvo ponašanje EU teži da eliminiše.
Osnovni ciljevi paketa mera koji se odnose na bezbednost proizvoda i nadzor tržišta su usaglašavanje i primena zahteva koji se odnose na bezbednost proizvoda, obezbeđivanje efektivnosti tržišnog nadzora na jedinstvenom evropskom tržištu roba i pojednostavljenje pravnog okvira koji definiše ovu oblast unutar EU.
Trenutno raspoloživi podaci ne pružaju mogućnost detaljne procene uticaja regulativa iz ove oblasti na blagostanje potrošača i ponuđača. Međutim, teorijski modeli objašnjavaju da će sa porastom sigurnosti proizvoda rasti poverenje kupaca, koje dovodi do većeg broja kupovina. Osim toga, očekuje se skroman pozitivan uticaj od centralizovanog nadzora evropskog tržišta za proizvode koji se ne koriste u ishrani.
Neophodno je usklađivanje bezbednosti potrošačkih proizvoda, što će rezultirati padom troškova prikupljanja informacija, troškova pravnog savetovanja i dovešće do eliminacije nekonzistentnih zahteva koji su rezultat neusklađenih pravnih normi. Za organe koji nadziru tržište ovo treba da olakša primenu mera direktno pri izvoru rizika, što predstavlja najmanje diskriminatoran i najefikasniji pristup. Ova prilagođavanja mogu dovesti do povećanja troškova kod nekih grupa proizvođača.
Ko kontroliše zaštitu potrošača
Pravne tekovine EU i direktive koje uređuju oblast zaštite potrošača ne nameću nivo centralizacije na kome treba da se kontroliše sprovođenje mera i politika iz oblasti zaštite potrošača. Na nivou EU se donose direktive koje uređuju ovu oblast, dok je na članicama da ove propise integrišu u svoje zakonodavstvo i odrede institucionalni okvir koji će kontrolisati sprovođenje propisanih regulativa. Nadležnosti u vezi sa ovim politikama variraju između zemalja članica u zavisnosti od njihovog institucionalnog okvira, pravnog sistema i socio-kulturoloških tradicija, a zemlje se mogu grupisati u tri grupe u zavisnosti od nivoa nadležnosti:
- Zemlje u kojima je centralna vlast zadužena samo za donošenje zakona iz ove oblasti, dok je lokalnim ili regionalnim vlastima u potpunosti dodeljena uloga kontrolora;
- Zemlje u kojima je lokalnim ili regionalnim vlastima data uloga jačanja prava potrošača, a u nekima je ograničena samo na pojedine aspekte jačanja prava potrošača;
- Zemlje u kojima lokalne ili regionalne vlasti nemaju nikakvu ulogu u zaštiti potrošača, već je sve na centralnim vlastima.
Sa aspekta kvaliteta obezbeđivanja zaštite potrošača, nema značajnije razlike kada je u pitanju nivo nadležnosti, odnosno moguće je da se u svakom od ova tri tipa jave određene neefikasnosti, ili pak da budu jednako efikasni. Kvalitet zaštite potrošača zavisi od poverenja koje pojedinci kao potrošači i preduzeća imaju u institucije u zemlji.
Prednost decentralizovanog sistema je lakša komunikacija sa kupcima. Zaštita potrošača kada je poverena lokalnim vlastima je mnogo bliža potrošačima i lakša je komunikacija između nadležnih institucija i organizacija nego što je u slučaju centralizovanog sistema. Međutim, negativna strana decentralizovanog sistema može biti nedostatak sredstava za sprovođenje ovih politika, što je naročito izraženo u trenucima krize.
Ocena Evropske komisije je da je u Srbiji potrebno raditi na pitanju zaštite interesa potrošača na lokalnom nivou. Srbija bi trebalo da ojača administrativne kapacitete organa koji se bave zaštitom potrošača, kao i inspekcijski nadzor. Koliko god da su zakoni usaglašeni sa pravnim tekovinama Evropske unije, oni ostaju mrtvo slovo na papiru ukoliko nema stručnog kadra i adekvatnog sistema finansiranja koji će kontrolisati njihovu primenu i kažnjavati one koji ih ne poštuju. Zbog toga je bitno unaprediti administrativne kapacitete organa.
Inspekcijski nadzor je jedna od osnovnih poluga funkcionisanja zaštite potrošača. Kroz kažnjavanje nepoštene trgovačke prakse, kontrolu bezbednosti proizvoda i ugovornih uslova, inspekcija obezbeđuje zaštitu potrošača. Osim toga, daje se signal trgovcima da se neće tolerisati njihovo nefer ponašanje i da će biti kažnjen svaki pokušaj zloupotrebe položaja koji poseduju.
Ekonomske koristi od zaštite potrošača
Malo je studija koje kvantifikuju efekte uvođenja i kasnijeg unapređenja politika zaštite potrošača. Retko su rađene procene uticaja uvođenja ovih politika na bruto domaći proizvod, zaposlenost ili blagostanje potrošača. Objašnjenje nedostatka kvantitativnih studija iz ove oblasti može se pronaći u činjenici da je, kao što je pomenuto, u pitanju oblast koja se prožima kroz brojne druge oblasti i ima široko rasprostranjene efekte. Veliki je broj pojedinaca na čije blagostanje ove politike ostvaruju efekat, te ih je teško ispratiti.
Politike zaštite potrošača predstavljaju mešanje države u privredu, pa se postavlja pitanje njihove opravdanosti. Osnovno obrazloženje u korist ovih politika jeste da one uklanjaju i ublažavaju neuspehe tržišta. Ekonomisti konstrukciju svojih modela započinju pretpostavkom o postojanju savršeno konkurentnog tržišta, međutim u realnosti nije veliki broj tržišta za koja se može reći da je ova pretpostavka istinita. U stvarnosti se javljaju tržišni neuspesi koji mogu nastati usled deformacija kako na strani ponude tako i na strani tražnje. Tržišni neuspesi rezultiraju ishodom koji nije optimalan, odnosno jedan od učesnika biva oštećen, njegovo blagostanje je manje nego što bi bilo da je transakcija izvršena na savršeno konkurentnom tržištu. Neuspesi tržišta se mogu javiti usled asimetričnosti informacija, koncentracije tržišne moći ili zbog postojanja eksternih efekata.
Asimetričnost informacija predstavlja situaciju kada jedan od učesnika transakcije raspolaže sa većim brojem specifičnih informacija koje drugom učesniku ili uopšte nisu dostupne ili su dostupne, ali uz značajno više transakcione troškove – troškove prikupljanja tih informacija. Često su u pitanju informacije o kvalitetu proizvoda koje su dostupne proizvođaču u potpunosti, prodavcu u nešto manjem obimu ili sa nešto manjom preciznošću, dok se od kupca zahteva ulaganje određenih resursa (vremena i napora) kako bi saznao te informacije. Međutim, informaciona asimetrija nije uvek na štetu kupaca. Prilikom kupovine polisa osiguranja, kupac poseduje specifične informacije koje mogu uticati na cenu polise osiguranja. Prodavac osiguranja ne može nikako da sazna potpune informacije o rizicima kojima je kupac izložen.
Informaciona asimetrija, može se zaključiti, dovodi do prodaje robe po višoj ceni od one koja bi bila uspostavljena da je roba prodavana na savršeno konkurentnom tržištu. U ovom slučaju, ona radi u korist strane ponude i utiče na smanjenje blagostanja potrošača. U slučaju da se roba proda po ceni nižoj od one koja bi se uspostavila na savršeno konkurentnom tržištu, informaciona asimetrija je „na strani” kupaca i nanela bi štetu ponuđačima.
Postoji nekoliko rešenja koja mogu eliminisati ovaj neuspeh tržišta, ili bar umanjiti štete koje on proizvodi. To su obaveza pružanja svih potrebnih informacija kupcima, edukacija kupaca ili sužavanje prostora za zloupotrebu uvođenjem novih tržišnih igrača. Uklanjanje ove tržišne anomalije i njene zloupotrebe je važan korak u zaštiti potrošača, a efekti su vidljivi direktno na poboljšanju blagostanja potrošača i kreiranju fer tržišne igre za sve učesnike. Kada se prodaje izuzetno složen proizvod ili usluga, čije karakteristike kupac teško može da razume u potpunosti, obaveza prodavca je da kupca upozna sa svim osobinama proizvoda koje su mu neophodne za donošenje nepristrasne odluke o kupovini. Isto mora da važi za sve oblike kupovine, uključujući i online kupovine.
Drugi oblik tržišnog neuspeha je koncentracija tržišne moći kod jednog ili manjeg broja učesnika na tržištu. Tada tržište postaje monopolizovano, kartelsko, monopsonsko (koncentracija moći na strani tražnje). Koncentracija tržišne moći ne mora nužno da se odnosi na celo tržište, ova anomalija može da podrazumeva postojanje nadmoći ponuđača nad jednom grupom ranjivih kupaca.
Posledica koncentracije tržišne moći je nepostojanje ili značajno slabljenje konkurentskog pritiska, što destimuliše preduzeća da ulažu u istraživanje i razvoj, koji mogu dovesti do novih načina proizvodnje, uz niže troškove, ili pak do otkrića novog proizvoda ili unapređenja postojećeg. Ovakva situacija preduzeća može podstaći da „veštački” produžavaju vek postojećem proizvodu koji generiše profit zbog postojanja tržišne moći. Osim toga, ponuđači imaju moć da postave barijere ulasku novih preduzeća u granu, da oblikuju tržište kako njima odgovara i tako zaustave napredak cele grane, a uspore i rast privrede.
Ovaj tržišni neuspeh nije samo predmet politika zaštite potrošača, već i politika zaštite konkurencije. Iako se poslednjih decenija insistira na jačanju ovih politika, preduzeća uspevaju da pronađu način da koncentrišu moć i tako nanesu štetu potrošačima. Preduzeća tržišnu moć mogu osigurati sklapanjem ugovora o međusobnom nekonkurisanju, o teritorijalnoj podeli ili o minimalnoj ceni proizvoda. Ovi ugovori su pravno ništavni, a ukoliko budu otkriveni, preduzećima prete velike kazne. Nekada država omogućava monopolsko ponašanje propisivanjem određenih mera koje se moraju ispoštovati prilikom poslovanja u određenoj oblasti. Može se zahtevati posedovanje licenci ili specifičnih alata za poslovanje u određenoj delatnosti. Kako bi se sprečila mogućnost koncentracije tržišne moći putem zaštite potrošača, kreatori politika moraju biti pažljivi prilikom uređivanja ove oblasti.
Eksterni efekti nastaju usled nemogućnosti procene svih koristi i troškova jednog od učesnika u transakciji. Usled nemogućnost sagledavanja svih efekata transakcije, jedna strana biva oštećena, odnosno rezultati ekonomske aktivnosti nisu optimalni. Eksternalije mogu biti pozitivne i negativne. Kada aktivnosti jednog tržišnog učesnika nanose štetu drugima, nastaju negativne eksternalije. Primer je zagađivanje životne sredine prilikom proizvodnje nekog proizvoda. Kod pozitivnih eksternalija aktivnosti jednog učesnika donose koristi drugima, kao na primer u slučaju kada pčelar ne plaća svom komšiji što njegove pčele idu u pašu u njegov voćnjak. Postojanje eksternalija na tržištu otvara prostor za državnu intervenciju.
Kako bi se rešio problem eksternalija, neophodno je da se svi troškovi proizvodnje i prodaje određenog proizvoda predstave prilikom sklapanja ugovora i da se obračunaju. Dobar primer su troškovi odlaganja otpada, koji se često previde prilikom obračuna cene proizvoda.
Posledice (ne)postojanja zaštite potrošača
Neregulisanje tržišnih neuspeha rezultira u kreiranju nesigurnosti kod potrošača. Velika je neizvesnost na tržištu, a u takvim uslovima kupci smanjuju broj kupovina. Stoga se može zaključiti da regulacija zaštite potrošača koja uklanja ili umanjuje neefikasnosti tržišta daje pozitivne rezultate. Takođe, uspostavljanje istih pravila za sve učesnike na jedinstvenom evropskom tržištu treba da dovede do rasta spoljnotrgovinske razmene između zemalja članica.
Kao i svaka regulacija, i ova mora doneti neke troškove. U ovom slučaju u pitanju su troškovi prilagođavanja, odnosno usklađivanja sa propisima koji su definisani regulativama koje se donose, troškovi prilagođavanja poslovanja, konsultacija sa pravnom službom, troškovi IT usluga usled prilagođavanja web stranice preduzeća. Svi nabrojani troškovi su jednokratni, tako da kada se jednom plate, preduzeće do naredne izmene regulativa neće morati da misli o njima.
Jedan od brojnih primera regulacije je regulacija autobuskog i šinskog prevoza putnika, koja je naročito važna za određene kategorije stanovništva (poput siromašnih stanovnika ili onih sa posebnim potrebama), jer ove grupe uglavnom češće koriste tipove prevoza koji su ovim direktivama regulisani od ostalih. Stoga, njihova mogućnost da učestvuju na tržištu rada, da idu u školu, pa čak i to kako će koristiti svoje slobodno vreme i ići na odmor, zavise od kvaliteta autobusnog i voznog transporta. Što su uslovi lošiji, to će stanovništvo biti manje spremno da koristi ovaj tip prevoza, odnosno koristiće ga samo u obimu u kome je to neophodno. Poboljšanjem fizičkih i finansijskih uslova korišćenja ovih usluga, regulacija će pružiti podršku integraciji u društvo svih kategorija stanovništva. U dugom roku, trebalo bi da rezultira u boljoj alokaciji resursa, s obzirom na to da pojedinci mogu da lakše dođu do posla ili škole.
Ovaj tekst je objavljen u okviru projekta „Zašto su EU ekonomska pregovaračka poglavlja važna? – Ka boljem razumevanju u regionu južnog Banata”, uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za sadržinu ove publikacije isključivo su odgovorni organizacija civilnog društva „Centar za edukaciju i transparentnost – CETRA” i partner – nezavisni medijski portal „Pančevo Si Ti” i ta sadržina nipošto ne izražava zvanične stavove Evropske unije. Projekat je deo je programa „Pripremi se za učešće”, koji implementiraju CETRA, Centar za evropske politike – CEP, Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED i nezavisni medijski portal – European Western Balkans.
